8月18日，烈日炎炎，檀东路立交桥上不时有汽车驶过。

夏连杰指着不远处的地方。23年前，他在这附近租下了5亩地，用于经营一家液化气有限公司。2002年，正值北京密云建设发展契机，时密云县政府收到批复，即将实施道路交通建设工程。夏连杰的公司就处于规划搬迁范围之内。

2016年，夏连杰按时完成了规划范围内土地上房屋设施搬迁工作，但一直没有等到自己期望的补偿款。一纸诉状，他把密云区政府告上了法庭。

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经过几轮诉讼和申请裁决，案件于2020年来到最高人民法院申请再审。

“几年来，这起纠纷经历了一道道程序，却没有从根本上解决问题。”刚接手这个案子时，最高人民法院行政庭法官朱宏伟觉得案子“不简单”。

“不能一拖再拖、机械办案，让行政诉讼程序空转。”如何实质性化解这起行政争议，维护当事人实体权益，促进依法行政，在法律框架内努力寻求最佳方案？向着实现双赢多赢共赢的目标，法官们开始了一次“解纷长跑”。

高架平地起，补偿何处寻

6月15日这天，朱宏伟和法官助理袁岸乔、书记员常晓轩都起得很早。他们整理好文件包，准备与最高人民法院行政庭副庭长郭修江一起赶赴密云，对这起案件进行第四轮调解。

一个半小时的车程，郭修江与朱宏伟团队反复查看调解提纲和预备好的多种方案，脑子里设想着一会儿调解的情景。

一同赶赴密云的还有北京市第四中级人民法院、北京市高级人民法院的法官。几天前，最高人民法院行政庭庭长于厚森建议，不要为了结案而结案，要实质性化解争议，避免程序空转，必要时可以邀请案件一、二审法院承办人和密云区人民法院法官一同参与调解，运用地方法院与当地政府工作沟通机制，依托前几轮诉讼中法官与当事人建立的联络协调基础，促成和解。

四级法院联动调解，这在最高人民法院调解工作中还是不多的。

密云区檀营满族蒙古族乡北部地区紧邻京承铁路，在实施“平改立”工程之前，每当火车经过时，行人、汽车就得专门停下来等候。

如今，高架桥平地而起，宽阔通畅的马路上，机动车与行人分离，早已没有混乱拥堵的现象。

2002年1月，北京市政府批复征收位于密云县檀营乡的集体土地用于“平改立”工程交通建设，仙塔液化气有限公司所在地就在建设规划范围内。仙塔公司原为密云县檀营乡集体企业， 2002年11月，夏连杰从乡政府收购了这个企业。

2007年，时密云县政府成立首政集团作为独立企业法人，专门处理涉案土地的征收补偿相关工作。2016年，首政集团通过提起民事诉讼主张排除妨碍的方式，要求夏连杰、仙塔公司自行拆除房屋设施并搬走。当地基层法院支持了首政集团的诉讼请求，由此实质上是完成了对仙塔公司房屋设施的拆除清理行为。

“修路是好事儿。”作为土生土长的密云人，夏连杰支持修缮本地交通。其间，首政集团通过民事案件的执行和解，曾支付夏连杰100万元作为拆除液化气站的拆除费，并在协议中注明不是房屋及设施的补偿款，此后便未再给予补偿。

夏连杰等了很久，眼看补偿款迟迟没有到位，沟通也无果，便开始了多轮诉讼及申请裁决的漫漫长路。

2019年，夏连杰、仙塔公司向北京四中院提起诉讼，请求确认密云区政府征收行为违法并要求赔偿房屋及设施损失等500万元。

“夏连杰、仙塔公司的房屋设施系根据民事排除妨害诉讼及其执行和解协议拆除，在案证据无法证明密云区政府实施了行政征收行为，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，于是我们裁定驳回了起诉。”承办一审的北京四中院行政庭张岩法官团队表示。这一点，也是承办二审的北京高院行政庭马宏玉法官团队对案件上诉予以驳回的原因。

诉求一直悬而未决，2020年，夏连杰、仙塔公司向最高人民法院申请再审。

“刚接到这个案件时，感觉案件事实和法律关系都比较复杂。”朱宏伟表示，案件除了本身的事实年代久远、经历多轮诉讼外，还掺杂着过去国企改革中企业的承诺、当地成建制村改居等问题，相关争议历经申请行政裁决、行政诉讼、民事诉讼等四轮程序，民事与行政争议交织，法律关系较难厘清，以致各方对整个案件脉络及如何处理均存在较大分歧。

案件在一、二审环节被裁定驳回起诉，在申请再审审查环节，查明事实、厘清法律关系是朱宏伟团队首先要考虑的。

为此，合议庭全面审查案卷材料，专门举行了听证询问，结合关联案件中认定的事实，细致分析案情，逐一抽丝剥茧。2022年8月开始，合议庭组织了两次合议，两次提交法官会议讨论案情并讨论案件处理。

“必须吃透全部案情，才能确定解决思路。要把握‘公正与效率’，公正是前提和基础，不能一味图快，这样可能导致案结事不了，这样的效率就是低效率、负效率。”案情越查越明，让朱宏伟和袁岸乔增强了妥善化解这起案件的信心。

双方都有“理”，“公约数”在哪里

案件的争议在于政府是否应该补偿。

在夏连杰看来，至今为止，他只收到了100万元的拆除费用，关于补偿的款项一直没有给付到位。而密云区政府认为，100万元的费用已经包含了补偿款，能够弥补夏连杰、仙塔公司所受损失，无须再额外进行补偿，如果夏连杰、仙塔公司不服，可就补偿事宜另诉。

朱宏伟介绍，因年代久远、部门负责人更换等原因，当年关于补偿问题的协商过程及结果难以查证。加之当年对于拆除地上物的评估也没有形成报告，当事人具体损失也难以确定。

事实查明困难重重。审判团队一方面详细地查阅全部材料，另一方面多次赴密云当地召开各相关部门参加的座谈会，实地了解情况。经审查，合议庭认为，本案中，首政集团是受密云区政府委托，专门处理涉案土地征收补偿事项的单位，其拆除了房屋和设施，再审申请人被拆除的房屋设施应当获得补偿。

然而，由于本案事实和法律关系复杂，各方对于本案法律关系如何认定，是否存在征收行为，是否需要补偿赔偿，以及如何裁判，均存在较大分歧，即使让当事人另诉，很可能再经历一轮旷日持久的诉讼当事人仍无法获得支持，且考虑密云区政府通过首政集团以类似方式已完成了涉案土地所在地檀营乡的大量安置补偿工作，涉及人员多，波及面广，如果简单认定密云区政府征收行为违法，还存在引发大量次生争议的风险。

“总体上判断，这个案件不宜简单裁定。本案已经是当事人的第四轮诉讼，也不宜再增加当事人诉累。”行政庭专业法官会议深入研讨后认为，应当适宜通过协调，推动补偿问题实质性解决，妥善化解这起行政争议。

两年多来，合议庭共组织了4轮调解。

在2021年11月的第一次调解中，法官初步了解了双方各自的主张。密云区司法局从事应诉工作的负责人表示，之所以没有补偿，是因为当时夏连杰作为乙方，与当时还是村委的甲方签订土地租赁合同时，约定了类似乙方承诺放弃补偿的条款。

“承诺放弃即使在合同中已经约定了，也不能否认法律规定的补偿义务，除非合同中有特定安排足以弥补一方当事人的利益。”法官解释道，合同具有相对性，当事人和出租出售方之间的约定，一般不能免除政府的补偿责任。

经过这次调解，应诉人员进一步理解了案件事实和法律关系，也加深了对最高人民法院的分析和处理意见的理解。由于应诉人员之前未与征收补偿工作部门进行有效沟通，对部分事实尚不了解，只表态后续会研究商榷。

2022年10月31日，合议庭组织密云区政府工作人员进行了第二轮调解。法官详细了解了当年有关补偿问题的谈判过程，核实了工程实施对其他同类企业的补偿情况。政府工作人员进一步理解了法官的分析和工作思路。

政府对案件的重视程度在提高，案件离最终得以解决的目标近了一些。

与之前只有司法局工作人员来参加调解不同，2023年4月7日进行第三次调解时，密云区司法局、住建局、镇政府、首政集团等多个部门及单位负责人都参加了。在多方交流协商后，法院进一步阐明案件事实和法律关系，依法厘清密云区政府应当补偿的基本要求，为最终解决问题打下基础。

能动司法促和解，减轻当事人诉累

“双方立场差距很大。怎么使双方向对方靠拢，减少分歧，最后达成和解协议，非常困难。”对于第四次调解的现场情况，郭修江至今历历在目。

密云区法院的会议室里，各方再一次面对面。

“经过前期审查和多轮沟通，政府行为存在违法侵权的客观事实，应该作出补偿。再审申请人一方依法可以获得的实际赔偿项目和数额也有所明确，巨额索赔也是不切实际的。”作为调解的主持人，郭修江向双方充分分析案情、明理释法，逐步缩小着对于补偿金额的争议差距。

密云区副区长刘传虹带队参加了这次调解。从下午2点到5点，会议室里的讨论声一直不断。“最高人民法院认真听取双方意见、深入研究案情，帮助我们厘清法律关系和责任义务，认清解决问题的重要性。”刘传虹说。经过反复协调沟通，密云区政府作出了补偿承诺，给出了补偿金额数。

法官们也逐一向夏连杰分析实际利益受损情况。在夏连杰看来，四级法院一起调解，足以证明法院对自己这起案件的重视。考虑到继续诉讼的巨大成本，看到法院反复协调工作的不易，他对补偿金额表示了接受。

当天下午，夏连杰、仙塔公司与密云区政府现场签署了和解协议。一个月内，补偿款给付到位，历时多年的纠纷终于画上了句号。

拿着双方签字后的调解协议书，郭修江长舒了一口气。

行政审判一手托着“民”、一手托着“官”。如何从中寻找“最大公约数”，实质性化解争议，考验着每一位行政审判法官的政治智慧、法治智慧、审判智慧。

“重中之重是要转变行政审判的理念，理念一新天地宽。”作为一名有着丰富审判经验的行政法官，郭修江是这么理解的。

今年7月，一场头脑风暴令全国法院干警耳目一新。全国大法官研讨班上，以审判理念现代化统领、引导、促进各项工作现代化，牢固树立双赢多赢共赢的理念，呼唤着行政审判的新担当、新作为。

作为案件二审承办人，马宏玉一同参加了第四次调解。“行政诉讼是‘民告官’，首当其冲要保护人民群众合法权益。”她看到最高人民法院的法官们坚持能动司法理念，积极推动争议解决，维护当事人合法权益所作的各种努力。“在法律空间内寻求最佳处理结果，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一，这些经验值得我们学习。”8月18日，马宏玉在接受采访时表示。

“要把监督就是支持、支持就是监督贯穿始终。”北京四中院行政庭庭长武楠也参加了调解，她通过平时的沟通机制有效向政府传达了调解信息。她感到理念新了，处理解决问题也有了新的思路。“依法监督行政行为，要求我们对于行政执法中遇到的疑难法律问题，积极提出法律意见，统一执法司法尺度，从‘事后纠错’转为‘事前建议’，从孤立办案向办案与业务指导并重转变。”

这是刘传虹第一次代表区政府参与行政争议化解。

8月24日，坐在办公室里，他回忆着整个调解过程。“最高人民法院没有简单地就案办案，而是通过数次面对面调解，加强府院良性互动，积极促成双方协商和解，也让我们认识到自身在依法行政方面存在的不足。”

刘传虹表示，通过这次争议化解，区政府也深刻认识到要提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，在法治前提下想问题、作决策、办事情，提高行政决策质量和效率，在法治轨道上推进政府行政工作，从源头上减少行政争议的产生，全力推进平安密云、法治密云建设。

时间回到6月15日。调解顺利结束后，在返回最高人民法院的路上，郭修江和审判团队一直讨论复盘着整个办案过程。回顾这次化解争议的“长跑”，他们有了新的体会——

“通过能动司法实质性化解行政争议，主动与政府沟通促进依法行政，共同把问题解决了，让老百姓权益得以维护，让政府工作得以完善，这不就是双赢多赢共赢吗！”

来源：人民法院报

记者：孙航丨编辑：张孟 高倩倩